L’Unione fondata sulle percentuali – alla ricerca dei parametri UE di finanza pubblica

Mi pare di riscontrare grande confusione, in particolare a livello giornalistico, in merito al contenuto delle norme europee che regolano la gestione della finanza pubblica degli Stati membri ed alle loro modalità di applicazione. La situazione, però, è tutt’altro che eccellente.

Certamente, non aiuta a orientarsi la giungla di norme sparse nei Trattati UE, in Trattati internazionali, nella Costituzione, Regolamenti, Leggi e chi più ne ha più ne metta. Qualche punto fermo, tuttavia, può essere messo, iniziando dal principio – i Trattati UE – e scendendo poi, giù per li rami, fino alle tecnicalità esoteriche dei mandarini di Bruxelles(tecnicalità che, vedremo, contengono pre-decisioni politiche fondamentali).

Se la Repubblica è fondata sul lavoro, l’UE è certamente fondata sulle percentuali.

In neretto sono riportate le principali disposizioni rilevanti. In tondo maggiori approfondimenti sulle stesse. In corsivo, le mie considerazioni, spesso un po’ amare.

Prima considerazione: i Trattati UE (il Trattato di Roma e il Trattato di Maastricht) fanno riferimento soltanto alla “regola del 3%” in materia di rapporto fra deficit e PIL, e alla soglia del 60% per quanto attiene il rapporto fra debito pubblico e PIL.

La manovra in discussione in Parlamento, che presenta un rapporto deficit / PIL inferiore al 3%, non viola – da questo punto di vista – l’art. 126 del Trattato di Roma.

In ogni caso, la reazione dell’UE a eventuali violazioni delle norme è rimessa al Consiglio che decide (a maggioranza qualificata: almeno 15 Paesi e il 65% della popolazione) con apprezzamento discrezionale (politico, non tecnico).

Il combinato disposto dell’art. 126, parr. da 1 a 5, e del Protocollo n. 12 del Trattato di Roma (TFUE) si limita a stabilire che, qualora un Paese esponga o rischi di esporre un rapporto “disavanzo pubblico, previsto o effettivo” (deficit) e un prodotto interno lordo (PIL) superiore al 3%, ovvero un rapporto fra debito pubblico e PIL superiore al 60%, la Commissione – salvo il caso di miglioramento continuo dei conti o di sforamento eccezionale – relaziona al Consiglio, tenendo conto anche della “spesa pubblica per gli investimenti” e degli “altri fattori significativi, compresa la posizione economica e di bilancio a medio termine dello Stato membro”. Fine.

Ai parr. 6 ss., invece, si statuisce che “il Consiglio, su proposta della Commissione…, decide [a maggioranza qualificata: 15 Paesi che rappresentino almeno il 65% della popolazione dell’Unione], dopo una valutazione globale, se esiste un disavanzo eccessivo”. In caso di non ottemperanza, “può [non: deve!] decidere di intimare allo Stato membro di prendere, entro un termine stabilito, le [suddette] misure…” e, come extrema ratio, “può [non: deve!] decidere di applicare” determinate sanzioni, anche pecuniarie. Le scelte del Consiglio, dunque, sono sempre eminentemente politiche, certamente non tecniche.

Norme più stringenti sono state introdotte, in particolare per i Paesi dell’Eurozona, del Fiscal Compact.

Le regole introdotte dal Fiscal Compact, in particolare il pareggio di bilancio, sono la cifra qualificante di un sistema politico-economico di stampo strettamente liberista, in cui lo Stato si pone come arbitro neutro del gioco economico: “l’Unione instaura un mercato interno” e “si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva”.

Stabilità dei prezzi, cioè – come vedremo – disoccupazione strutturale, indipendenza della banca centrale (con conseguente creazione di un”quarto potere”, quello monetario), scarsità indotta della moneta, in contrasto (come minimo) con gli artt. 1 (Repubblica fondata sul lavoro), 4 (diritto al lavoro), 36 (diritto a una retribuzione dignitosa), 47 (controllo del credito a fini di utilità sociale) e 95 (unitarietà dell’indirizzo politico in capo al governo) della Costituzione.

Economia sociale di mercato, cioè – come si è avuto modo di sottolineare nei post precedenti – un sistema in cui lo Stato progressivamente riduce il proprio intervento nell’economia (intesa in senso lato, dunque comprensivo dei servizi sociali) fino al pareggio di bilancio e, dunque, ha una funzione neutra nei rapporti economici, con ciò oggettivamente favorendo chi, nella competizione, risulta il più forte, in contrasto (ma proprio a restare in superficie) con gli artt. 2 (principio personalista), 3 comma 2 (uguaglianza sostanziale), 41 commi 2 e 3 (utilità sociale e coordinamento a fini sociali dell’iniziativa economica privata e pubblica) della Costituzione.

Il Fiscal Compact è un Trattato internazionale e non fa parte del diritto dell’Unione Europea (che, anzi, ha espressamente votato contro questa eventualità): il collegamento è assicurato da 8 Regolamenti (noti come six pack two pack) e – per quanto attiene l’Italia – dalle modifiche costituzionali di cui alla l. cost. n. 1 del 2012 (mod. artt. 81, 97, 117, 118, Cost.).

I Paesi firmatari si impegnano a: (a) un aggiustamento annuo, in linea di principio dello 0,5% del PIL, della spesa della PA, fino al raggiungimento di un obiettivo deficit / PIL in termini strutturali di medio termine (OMT) che conduce al pareggio di bilancio a tendere; (b) una riduzione “forzosa” del rapporto debito / PIL fino almeno al 60% attraverso il c.d. “vincolo di crescita della spesa” (per cui la crescita effettiva della spesa deve essere annualmente inferiore alla crescita del PIL potenziale di un certo “margine di convergenza” predeterminato per ciascun Paese).

A rendere più stringenti le disposizioni dei Trattati intervengono i Reg. nn. (UE) 1466/97 e 1467/97 del 7 luglio 1997 (“Patto di stabilità e crescita”), modificati nel 2005 e, più profondamente, nel 2011, quando 25 Stati membri (tutti, esclusi Regno Unito e Repubblica Ceca) sottoscrivono il “Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance  nell’Unione economica e monetaria”, meglio noto alle cronache come “Fiscal Compact“). Sottolineiamo fin da subito un punto importante: si tratta di un Trattato internazionale, collegato all’Unione Europea ma al di fuori delle fonti del diritto comunitario.

L’art. 4 estremizza la regola del debito (“quando il rapporto tra il debito pubblico e il PIL… supera il valore di riferimento del 60%…, tale parte contraente opera una riduzione a un ritmo medio di un ventesimo all’anno…”), mentre l’art. 3 specifica meglio il principio del pareggio di bilancio. Ai sensi del par. 2, gli Stati contraenti devono garantire (salvo che non vantino un rapporto debito/PIL “significativamente” inferiore al 60%, ovvero non abbiano subito calamità naturali o si trovino in periodi di grave recessione economica) un deficit strutturale “pari all’obiettivo di medio termine specifico per il Paese, quale definito nel patto di stabilità e crescita… , con il limite inferiore di un disavanzo strutturale dello 0,5% del… [PIL]” (che, grazie alla clausole di flessibilità connesse a investimenti e riforme strutturali può giungere fino a -0,25%). Per l’Italia l’OMT coincide con il pareggio di bilancio “in termini strutturali”: pertanto, il saldo effettivo della PA è nettato delle misure una tantum ed è corretto per l’impatto previsto del ciclo economico (c.d. “saldo corretto per il ciclo”). Per calcolare quest’ultimo si tiene conto del c.d. output gap, che misura la posizione ciclica di un’economia sulla base della differenza tra i tassi di crescita del PIL reale e del PIL potenziale. Su quanto (poco) tecnico e quanto (molto) politico sia questo concetto, si rimanda a un rigoroso ma godibilissimo articolo del prof. Bagnai.

Il “collegamento” fra il Fiscal Compact e l’ordinamento comunitario è assicurato da otto (!) Regolamenti emanati ai sensi dell’art. 136 del TUE (cooperazione rafforzata in materia di bilancio per i soli Stati dell’Eurozona, ai sensi dell’art. 136 del TFUE), il c.d. six pack del 2011 e il c.d. two pack del 2013. Il two pack, nella sostanza, prevede un calendario fisso di comunicazioni dei principali documenti economici degli Stati membri alla Commissione e il diritto della Commissione stessa di formulare un giudizio sulle leggi di bilancio dei Paesi dell’Eurozona (è la cronaca di queste settimane). Il six pack, invece, si qualifica in particolare per l’introduzione del “vincolo di crescita della spesa” (o “expenditure benchmark“), che mette in relazione la regola del deficit e la regola del debito (riduzione annua del debito / PIL). Dato un tasso di crescita di medio periodo del PIL potenziale, calcolato come media delle stime dei precedenti 5 esercizi, della stima per l’esercizio corrente e delle proiezioni per i quattro esercizi successivi, e una spesa pubblica rettificata secondo regole specifiche (tra cui: depurazione dell’aggregato dalla volatilità intrinseca della spesa per investimenti; considerazione di previsioni tendenziali a legislazione vigente; utilizzo del deflatore del PIL calcolato dalla Commissione UE), per i Paesi che hanno già raggiunto l’OMT la crescita della spesa pubblica non deve essere più elevata del parametro medio relativo al PIL potenziale, mentre per gli altri (tra cui l’Italia) il tasso di crescita della spesa deve essere inferiore a quello del PIL potenziale e coerente con un miglioramento del saldo strutturale di almeno 0,5 punti in termini di PIL (salve correzioni in caso di investimenti “graditi” alla UE, gravi crisi economiche, spese per i migranti).

Sembrano regole astruse da contabili in crisi d’astinenza. In realtà – come detto sopra – sottendono a uno specifico disegno politico.

In particolare, è opportuno ricordare anche ai non iniziati che l’output gap, cioè la differenza fra PIL reale e PIL potenziale, può essere calcolato solo previa determinazione del PIL potenziale, il quale è influenzato in modo significativo dal NAWRU. Ora, quest’ultimo non è il nome di una riposante isola polinesiana, bensì l’acronimo di not-accelerating wage rate of unemployment, cioè – tradotto in italiano – di “tasso di disoccupazione che non porta ad un aumento delle paghe”. Chiaro? Lo Stato può porre in essere politiche anticicliche soltanto laddove queste non incidano sull’occupazione in modo così incisivo da incrementare la quota salari rispetto alla quota profitti. Con buona pace del principio della piena occupazione, che informa di sé l’intera Costituzione del 1948.

Il “collegamento” fra il Fiscal Compact e l’ordinamento italiano è invece assicurato (oltre che dalla legge di ratifica n. 114 del 23 luglio 2012 e dagli 8 Regolamenti UE che “entrano” nel sistema del nostro Paese attraverso l’art. 11, Cost.) dagli artt. 81, 97, 118, Cost., come mod. con L. cost. 1 del 2012.

In particolare, ai sensi dell’art. 81, “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali… Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale”.

Questa riserva di legge rinforzata ha trovato attuazione nella legge 24 dicembre 2012, n. 243. In primo luogo, la legge ribadisce l’obbligo per le amministrazioni pubbliche di concorrere ad assicurare l’equilibrio dei bilanci, specificando che tale equilibrio corrisponde appunto all’OMT individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’UE e degli “accordi internazionali in materia” (il Fiscal Compact). I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono, per ciascuna annualità del periodo di programmazione, gli obiettivi del saldo del conto consolidato (ed i relativi mezzi per il loro raggiungimento) tali da assicurare almeno il conseguimento dell’OMT, ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo nei casi scostamento dall’obiettivo previsti per eventi eccezionali.

In relazione alla regola del debito, la legge dispone che i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscano obiettivi relativi al rapporto debito pubblico/PIL coerenti con quanto disposto dall’ordinamento dell’UE (rapporto debito/PIL entro il 60%, ovvero percorso di riduzione fino a tale soglia secondo le norme sopra descritte). Per quanto attiene la regola della spesa, si ribadisce che il tasso annuo programmato di crescita della spesa della PA non può essere superiore a quello derivante dalle regole europee, con richiamo inter alia al concetto, come visto assai controverso, di PIL potenziale.

Le votazioni di ciascuna Camera con cui sono autorizzate deviazioni rispetto agli obiettivi prefissati, in caso di calamità o altri eventi previsti dalle norme europee, e con cui sono approvati i piani di rientro, sono adottate a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

Onde aderire in pieno al Fiscal Compact, la legge prevede anche un “meccanismo di correzione”: pertanto, ove il Governo accerti, in base ai dati di consuntivo, che si è verificato, rispetto all’obiettivo programmatico, uno scostamento del saldo strutturale – riferita al risultato dell’esercizio precedente ovvero, in termini cumulati, a quelli dei due esercizi precedenti – pari o superiore allo “scostamento considerato significativo” dall’ordinamento UE e dal Fiscal compact, deve immediatamente indicare le misure correttive tali da assicurare il ritorno all’OMT entro l’anno successivo.

La legge continua poi col c.d. “patto di stabilità interno”, rivolto agli Enti territoriali minori, che fortunatamente è stato parzialmente disinnescato da alcune note sentenze della Corte Costituzionale, per poi concludersi con disposizioni sul “bilancio dello Stato”. Spicca, in questo contesto, il principio secondo cui i maggiori oneri derivanti dalla legge di bilancio di un esercizio devono risultare compatibili con il rispetto dell’equilibrio tra le entrate e le spese del bilancio inteso in termini di coerenza con gli obiettivi di saldo del conto economico consolidato volti ad assicurare il conseguimento dell’OMT.

 

Questa congerie di norme trova applicazione, con tutti gli arbitri sopra ricordati, nella Relazione ai sensi dell’art. 126, par. 3, del TFUE, (doc. COM(2008) 809 del 21.11.2018). La Commissione, per la prima volta da quando esistono le attuali regole, ha deciso di intraprendere una procedura di infrazione nei confronti di uno Stato membro per violazione della “regola del debito”.

Basterebbe questo per comprendere come la questione non sia tecnica. Meno che mai riguarda qualche decimale di PIL. La questione (come dimostra anche il fatto che la procedura può essere evitata, nel caso in cui le politiche economiche dello Stato sia improntata ai desiderata della Commissione: riforme strutturali, accoglienza dei migranti, pareggio di bilancio…) è schiettamente politica, da un duplice punto di vista: da un lato, vi è la volontà delle autorità di Bruxelles di dimostrare, così come accaduto nei confronti della Grecia del primo Tsipras, che chi si ribella alle “regole” (eteroimposte) viene punito, secondo il cliché di qualsiasi impero alle prese con una provincia ribelle, dall’imperatore Tito in poi (non a caso Monti, il viceré per eccellenza, ha parlato di “Tsipras moment” per il governo giallo-verde”); dall’altro, il terrore che la manovra espansiva predisposta dal governo italiano funzioni, così sovvertendo, per tabulas, i mantra vetero-liberisti e neo-demenziali da Bocconi boys che pervadono la propaganda UE dalla sua fondazione.

Tutte le norme che abbiamo visto sopra si declinano nella Relazione d’autunno della Commissione che, come prima cosa, non può che prendere atto di un rapporto deficit / PIL inferiore al 3%. “Le previsioni d’autunno 2018 della Commissione prevedono per l’Italia un disavanzo pubblico pari all’1,9 % del PIL nel 2018 e al 2,9 % nel 2019… L’Italia rispetta pertanto il criterio del disavanzo definito nel trattato e nel regolamento (CE) n. 1467/97…”.

Resta però il debito pubblico italiano, tradizionalmente molto elevato rispetto al vincolo di Maastricht (60% del PIL). “Secondo il documento programmatico di bilancio 2019 riveduto, nel 2018 il rapporto debito / PIL scenderebbe al 130,9 %… Per il 2019, il documento programmatico di bilancio 2019 riveduto prevede un forte calo del  rapporto debito/PIL di 1,7 punti percentuali al 129,2%… [Invece], secondo le previsioni della Commissione il rapporto debito / PIL rimarrebbe sostanzialmente stabile nel 2019 al 131,0 %… … La Commissione prevede [altresì] che il rapporto debito / PIL rimanga nel complesso stabile anche nel 2020… Nel complesso, dall’analisi si desume a prima vista che, stando sia al documento programmatico di bilancio 2019 riveduto che alle previsioni della Commissione e prescindendo da tutti i fattori significativi illustrati nel seguito della relazione, il criterio del debito ai sensi sia del trattato che del regolamento (CE) n. 1467/97 non è rispettato”.

Fattori significativi“. Con questa espressione (ripresa dall’art. 2, par. 4, del regolamento n. 1467/97) la Commissione indica, oltre a “condizioni macroeconomiche negative” (che, secondo i mandarini di Bruxelles, non sarebbero presenti nella fiorente Italia del 2018), anche una serie di ulteriori elementi il cui discrezionale apprezzamento può portare alla decisione di non aprire una procedura di infrazione. Elementi che la Commissione tratta con riferimento ai loro (supposti) effetti macroeconomici di medio o lungo periodo ma che, in realtà, hanno una valenza squisitamente politica, nel senso di rappresentare istanze rientranti nei fondamenti ordoliberisti che abbiamo visto improntare di sé i Trattati.
In particolare, la Relazione si concentra sulla deviazione rispetto al raggiungimento dell’OMT (cioè del pareggio di bilancio strutturale) determinato dal maggior deficit previsto nella bozza di legge di bilancio per il 2019 e sulla volontà, in particolare di Matteo Salvini, di rimettere mano alla Legge Fornero.

Anzi, la Commissione vorrebbe barattare un atteggiamento più benevolo con un’ulteriore stretta sulle pensioni (soprattutto quelle calcolate con sistema retributivo) e uno spostamento della tassazione dal reddito al consumo (Iva, registro) e al patrimonio (tassazione delle rendite finanziarie).

Le breve analisi che precede ha dunque mostrato come le regole che costringono, come un nodo gordiano, la politica economica del nostro Paese si articolano su più livelli, nazionale (anche di rango costituzionale), internazionale (pattizio) ed europeo (dunque dotato della particolare garanzia dell’art. 11, Cost.).

Le norme di diritto internazionale generalmente riconosciute informano il sistema giuridico e, pertanto, si pongono fra i principi fondamentali della Costituzione, che li ha recepiti per relationem (art. 10, c. 1, Cost). Si tratta di consuetudini (la più nota delle quale è pacta sunt servanda).

Le norme pattizie di diritto internazionale, invece, in linea generale hanno lo stesso rango del relativo provvedimento di attuazione (legge costituzionale, legge ordinaria, decreto), salvo riconoscere ad esse una speciale “resistenza”, atta a farle prevalere su norme successive di pari rango (secondo un principio di specialità sui generis, accolto nell’art. 117, c. 1, Cost., come riformato dalla L. Cost. n. 3 del 2001).

Infine, uno status particolare è attribuito ai Trattati europei e al diritto da essi derivato, che patirebbero come una unica limitazione alla loro applicazione in Italia i “principi fondamentali dell’ordinamento” (c.d. “controlimiti”). Patirebbero: vi è infatti una parte della dottrina, forse minoritaria ma che certamente potrebbe essere valorizzata in chiave europeista dalla Corte Costituzionale, attualmente assai sbilanciata verso posizioni di scarsa tutela dell’ordinamento interno, secondo cui la “europeizzazione” del dei postulati fondamentali delle Carte degli Stati membri renderebbe ormai desueto anche i “controlimiti”.

 

Alla fine di questo lungo e tedioso commento si palesa finalmente il problema di fondo che si trova innanzi chiunque voglia nuovamente dotare l’Italia di sovranità monetaria, economica e politica. Le autorità europee ed i succubi governi italiani, da Monti in avanti, hanno creato un sistema istituzionale così intricato da non essere quasi modificabile senza forzature istituzionali. Soprattutto finché vi sarà una Corte Costituzionale tetragona nel sovra-ordinare, se non nelle parole certamente nei fatti, la Carta del 1948 ai Trattati UE. Siccome l’art. 81, Cost., in sé, è norma tutto sommato neutra, potrebbe essere un primo passo l’abrogazione della L. n. 243 del 2012 (c.d. “Legge Giorgetti”); ma cancellare questa legge significherebbe rendere nei fatti inefficace il six compact, che è diritto dell’Unione, con conseguente violazione – nel sistema concettuale degli attuali Giudici costituzionali – dell’art. 11, Cost.. Anche modificare l’art. 81, Cost. in senso antitetico rispetto al contenuto dei Regolamenti UE potrebbe essere complesso, dal momento che significherebbe non rispettare un Trattato internazionale sottoscritto dal nostro Paese e tuttora in vigore. Si immagina che, in questo caso, ad opporsi sarebbe il Capo dello Stato, cui non manca il gusto dell’ingerenza nell’indirizzo politico. Potremmo allora pensare di recedere dal Fiscal Compact, ma gran parte della normativa UE lo presuppone, così che torneremmo alla prima casella di questo assurdo Gioco dell’Oca. Resta infine l’ipotesi più tranchant, l’uscita dall’Euro (e/o dall’UE). Sulle cui difficoltà non mi dilungo.

Tutto questo per dire cosa? Che qualsiasi operazione di recupero di sovranità da parte dell’Italia richiede in primo luogo una consonanza di obiettivi di tutti gli attori istituzionali, oggi palesemente mancante; che si tratta di processi complessi anche dal punto di vista giuridico, che richiedono oggettivamente del tempo, esponendo nel medio termine il Paese alle fibrillazioni dei mercati finanziari e alle rappresaglie delle Autorità europee; che per resistere a queste ultime è necessario previamente dotarsi di strumenti che non è certo che siano attualmente posseduti dall’Italia. Un po’ di pazienza, a volte, è necessaria.

Pubblicato da

LUCA FANTUZZI

Sono nato poco più di quarant'anni fa a Siena, dove lavoro per un importante ente non profit. Mia moglie e due splendidi bambini allietano il mio presente e mi fanno temere per il loro futuro

2 pensieri su “L’Unione fondata sulle percentuali – alla ricerca dei parametri UE di finanza pubblica”

  1. Ringrazio l’autore per l’articolo, che delinea con precisione quale groviglio legale governi la situazione attuale, e quanto sarebbe difficile scioglierlo.
    Per le stesse ragioni, e’ una lettura piuttosto scoraggiante, perche’ da’ una misura di quale impresa immane sara’ il riuscire a districarsi da questo groviglio.
    .
    Colgo l’occasione per augurare Buon Anno.
    .
    IPB

    Mi piace

Rispondi

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione /  Modifica )

Google photo

Stai commentando usando il tuo account Google. Chiudi sessione /  Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione /  Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione /  Modifica )

Connessione a %s...